吉林省高级人民法院
关于规范环保督察行政强拆行为的司法建议
省政府:
近年来随着环保督察工作力度加大,我省法院受理的涉环保督察案件数量不断增多。这些案件大多以各级政府及行政机关为被告,去年以来政府及行政机关败诉率高达92%,且凡涉强拆案件一律不予补偿,有的被强拆人还是招商引资企业。这种情况持续下去,不利于保护人民群众的合法财产权益,也会对我省营商环境建设带来不良影响,乃至损害政府的形象和公信力。我院对涉环保督察案件进行了分析研究,提出了相关司法建议。具体如下:
一、涉环保督察案件的基本情况
涉环保督察案件包括自然保护区整治、水源地治理、河湖治理、禁养区整治、违建别墅强拆和清理大棚房等类型的案件。这些案件中,除大棚房案件和列入各地自然资源部门密件台账的违建别墅强拆案件,最高法院有明确意见不予受理,由法院与各地政府协调解决外,其他案件依法应当立案审理。据统计,2020年全省法院审结涉环保督察案件86件,其中有20件裁定不予受理或驳回起诉,进入实体审理的66件案件中,行政机关败诉61件,败诉率92%。2021年已受理的涉环保督察案件60件,有1件已经审结并判决政府败诉,其余59件尚未审结。截止目前,尚有100余案件正在各地行政争议协调化解中心进行诉前调解,未进入立案程序。
2020-2021年涉环保督察败诉案件情况统计表
地区 | 受理 | 审结 | 实体审理 | 败诉 | 败诉率 |
延边 | 4 | 4 | 3 | 3 | 100.0% |
通化 | 2 | 2 | 2 | 2 | 100.0% |
松原 | 26 | 24 | 16 | 16 | 100.0% |
四平 | 20 | 19 | 16 | 16 | 100.0% |
吉林 | 6 | 6 | 2 | 2 | 100.0% |
长春 | 60 | 12 | 11 | 9 | 81.8% |
白城 | 28 | 21 | 16 | 13 | 81.3% |
总计 | 146 | 88 | 66 | 61 | 92.4% |
2020-2021年,全省有七个地区受理了涉环保督察案件,其中长春案件最多60件,其次是白城28件、松原26件、四平20件、吉林6件、延边4件、通化2件。从败诉情况来看,延边、通化、松原、四平、吉林行政机关败诉率均为100%,长春败诉率81.8%,白城败诉率81.3%。从败诉原因来看,有15件单纯因程序违法败诉,占比22.7%;有46件案件既存在程序违法问题,同时存在应予补偿而未补偿问题,占比69.7%。
二、涉环保督察案件存在的问题
(一)怠于履行法定职责
按照法律规定,保护区、河道范围和一、二级水源地不允许有生活和生产经营活动。对于保护区划定前的原居民或企业,地方政府应当依法进行搬迁补偿;保护区划定后,地方政府应当加强监管,制止新建、扩建和经营行为。实践中,有些地方政府不仅没有对原居民和企业搬迁补偿,而且以拆违代替补偿;有的地方政府在保护区确立后,长期怠于履行监管职责,有的违法批准建设许可,有的违法发放房屋、土地证照和经营许可,甚至宣传并鼓励经营;有的直接将招商引资企业安置在保护区或河道管理区范围内,并为其办理了各项审批手续和证照。企业和居民基于对政府的信赖,长期进行投资、建设和经营,付出了巨大的成本。这种信赖利益损失,有关政府依法应当承担责任。
(二)违反法定程序
《行政强制法》明确规定了强拆的法定程序,这些程序虽然繁琐且历时较长,但目的就是为了限制行政权力滥用。各地政府如果在中央环保督察文件下发后立即启动强拆工作,完全可以在文件规定的时限内履行完法定的强拆程序。但在实践中,大部分地方长期怠于履行,在文件规定的最后期限即将到来,不强拆要追责时才仓促动手,几天之内强行拆除。另外,大部分政府在强拆前没有进行评估,在强拆时没有进行公证,也没有制作被强拆建筑和物品清单,甚至没有强拆现场的影像资料,导致后续诉讼时行政机关无法提供证据。
(三)对被强拆建筑不予补偿
被强拆的建筑虽然位于保护区、禁养区或河道管理范围内,但并非都是违法建筑。对于保护区确立前已经存在的合法建筑,依法应当全额给予补偿;对于保护区确立后建设或改建、扩建,但政府相关部门已发放产权证照和建设批准手续的,应当给予政府信赖利益保护范围内的补偿;对于保护区确立后建设,没有取得产权证照或审批手续的依法不予补偿。实践中,地方政府不区分情况采取“一刀切”的做法,对全部被强拆的建筑一律不予补偿,侵犯合法财产所有人的权利,损害政府发放证照和审批手续的被强拆人政府信赖利益。这两种情况突破了法律底线,违反中央关于加强产权保护的政策要求,给我省营商环境建设带来不利影响。
(四)错误撤销产权证照
有些地方政府为避免承担赔偿责任,对于已经发放产权证照的建筑,在强拆后启动撤证程序,并以此反证强拆的合法性。按照《行政诉讼法》的规定,被强拆建筑性质认定标准是强拆行为发生时有无合法产权证照。强拆后物和物权同时消灭,对产权证照应当是注销而非撤销,撤证行为没有法律依据,且强拆后再撤证,会在强拆诉讼的基础上又增加一个新的撤证诉讼,两个案件结果往往都是行政机关败诉。
(五)应诉能力欠缺
涉环保督察强拆,都是地方政府组织各相关部门共同实施。实践中发现部门各自为政,甚至出现诉讼时相关部门不配合应诉部门提供证据的情况。环保督察案件涉及到环境保护公益与群众财产权保护私益两种法益,调解解决比判决的社会效果更好。但有的政府对调解的态度不积极,宁愿败诉也不愿意调解。有的政府甚至干预司法审判,要求中院不得判决政府败诉,有的向党委政法委反映不实情况。另外,出庭人员应诉能力明显不足,有些没有正确判断案件处理结果,有些没有如实反馈案件真实情况和审理信息,误导相关领导对案件的认识。
三、相关建议
(一)尽快出台涉环保督察补偿的指导意见
建议省政府出台指导意见,在法律规定的基础上制定统一的补偿政策及标准,将环保治理补偿纳入法治化轨道,确保环境保护社会公益与产权保护公民私益的统一。根据最高法院相关指导意见,在补偿原则方面建议区分不同情况,对于保护区划定前原有民居和企业,应当按照征收补偿程序和标准全额补偿;对于保护区确定后建设但已取得合法产权证照的,可以按房屋、企业建设成本50%以上比例予以补偿;对于保护区确立后建设,虽未取得土地、产权证照,但取得营业执照、环评批复等手续的,可按房屋、企业建设成本20%以上的比例予以补偿。同时根据实际情况采取灵活多样的补偿方式,对于需要搬迁的企业或养殖场,可以采用另行安置经营场所,提供税收、政策优惠等方式予以补偿。在补偿范围方面,建议参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定,至少应当包括建筑和附属设施价值、搬迁补偿和停产停业损失。在补偿资金方面,建议在强拆前做好资金统筹,专款专用。在补偿数额标准方面,鉴于各地经济发展状况不同,具体的标准可以由各地区自行确定。
(二)进一步规范环保督察工作程序
建议省政府制定涉环保督察工作规范性文件,按照环保督察工作的特点和《行政强制法》的相关规定,将环保督察工作程序进一步具体化,为执法人员提供更为明确、操作性更强的工作指引,保证环保督察工作按照法治化的程序和措施进行,避免“临时抱佛脚式”强拆。建议将环保督察工作分为调查、建筑物性质认定、补偿、拆除四个程序,其中调查程序是对保护区范围内建筑进行摸底并公示,建筑物性质认定程序是组织有关部门按照调查结果对建筑物是合法建筑还是违法建筑进行性质认定,补偿程序是对于合法建筑和有相关证照、手续的建筑给予补偿,拆除程序是对于补偿到位的建筑依法进行处理。同时,加强环保执法培训、强化执法监管、严格问责制度,最大限度避免因程序违法导致败诉甚至国家赔偿。
(三)切实履行监管职责
建议相关部门积极履职尽责,加强对保护区的监管,严格禁止在保护区范围内新建、改建、扩建排污项目及非法建设、经营,发现历史形成的建筑后及时予以合理补偿后拆除,发现违法建设后及时按法律规定进行处理。建议各级政府加强对工商登记、不动产登记和许可审批的管理,避免违法建筑取得合法证照和审批手续。加大行政自我纠错力度,对于已经错误办理工商登记、产权证照或行政许可手续的,在强制拆除前先行启动撤销程序,积极消除影响。
(四)进一步增强化解、应诉意识和能力
建议各级政府在组织相关部门完成环保督察整治工作时,注意搜集、固定、保存证据,建立强拆档案,指定一个部门牵头抓总,避免应诉时各部门互相推诿导致举证不能。建议各级政府正确处理环境保护与产权保护之间的关系,树立协调化解意识,积极利用已在我省各级法院普遍设立的行政争议协调化解中心,争取以调解方式实质性化解争议。对于重大案件负责人应出庭应诉,建议提高应诉人员的素质和能力,聘请具有行政诉讼专长的律师和法律顾问,加强对应诉人员的管理,建立政府和法院沟通良好的信息反馈渠道。
以上建议,供参考。
发布人: 管理员
来源: 本站原创
发布时间: 2021-10-27 13:23:35
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